دعوة لإنشاء مجلس مالي بالأردن

– أصدر منتدى الاستراتيجيات الأردني ورقة سياسات بعنوان “الديون السيادية: ما هي؟ وما تداعياتها، ولماذا تتخلف بعض الاقتصادات عن السداد؟” وذلك بهدف تسليط الضوء على تصنيف الأردن الائتماني بالمقارنة مع مجموعة من الدول المختلفة، خاصةً في ظل أحدث المستجدات التي طرأت على الاقتصاد العالمي مثل أزمة كوفيد-19 وتداعيات الغزو الروسي لأوكرانيا التي ساهمت بمفاقمة معدلات التضخم العالمية وتجديد حالة عدم اليقين.

وبينت الورقة بأن جائحة كورونا كان لها أثر كبير على الاقتصاد العالمي حيث أدى الانخفاض في الناتج المحلي الإجمالي إلى ارتفاع كبير في مستويات الدين العام وتزامنه مع ازدياد مستويات الإنفاق وانخفاض الإيرادات العامة، كما أكد المنتدى بأن الاقتراض من قبل الحكومات كان لها حصة كبيرة من هذا الدين.

وبحسب المنتدى، ارتفعت نسبة دين الحكومة المركزية إلى الناتج المحلي الإجمالي في الأردن من 78.0% في عام 2019 إلى 88.0% في عام 2020.

أما بالنسبة لتداعيات الغزو الروسي لأوكرانيا ومساهمته في رفع مستويات التضخم العالمي، بيّن المنتدى بأن الضرر الاقتصادي الأكبر الناجم عن الحرب يقع بالدرجة الأولى على الاقتصادات الناشئة والبلدان منخفضة الدخل التي تستورد الطاقة والغذاء، مبيناً أن استمرارية تصاعد الأسعار سيؤدي إلى الضغط على سياسات المالية العامة لتلك الدول بما ينعكس سلبًا على آفاق النمو في هذه البلدان، وخاصةً إذا استمرت بالارتفاع خلال الفترة المتبقية من عام 2022.

وفي هذا السياق، أوضح المنتدى بأنه من المحتمل أن تتأثر قدرة بعض الدول عن سداد ديونها (السيادية) في ظل استمرار حالة عدم اليقين التي يشهدها العالم نتيجة لمعدلات التضخم العالمية، وتعطل سلاسل التوريد العالمية، وارتفاع في أسعار الفائدة. وباستناد المنتدى إلى التصنيفات الائتمانية لمؤسسة “ستاندرد آند بورز”، فإن حالة تخلّف الدول عن سداد ديونها السيادية تتم عندما تفشل الدولة الملتزمة في الوفاء بأصل الدين أو سداد الفائدة في تاريخ الاستحقاق (أو خلال فترة السماح المحددة) الواردة في الشروط الأصلية لإصدار الدين. حيث أشار المنتدى إلى المؤشرات التي ترتكز إليها المؤسسات المالية في تقييم قدرة الحكومات السيادية على تغطية التزاماتها المالية، مبيناً أن مؤسسة “ستاندرد آند بورز” تعتمد خمسة ركائز رئيسية وهي؛ التقييم المؤسسي، التقييم الاقتصادي، التقييم الخارجي، التقييم المالي، والتقييم النقدي.

وبالنسبة للتقييم المؤسسي، فهو يعكس كيفية تأثير المؤسسات الحكومية والسياسات المتبعّة على الائتمان السيادي من خلال توفير التمويل العام المستدام، وتعزيز النمو الاقتصادي المتوازن، والاستجابة للصدمات الاقتصادية والسياسية.

وفيما يخص التقييم الاقتصادي، فهو يتمحور حول مستويات الدخل في دولة ما من خلال مقياس نصيب الفرد من الناتج المحلي الإجمالي إضافةً إلى إمكانية الاعتماد على الإيرادات الضريبية والقواعد التمويلية التي تدعم الاستدامة المالية واستقرارية النمو الاقتصادي. أما بالنسبة للتقييم الخارجي، فهو يتمحور حول أداء عملة الدولة في المعاملات الدولية، السيولة الخارجية للبلد والتي تمثل قدرة الاقتصاد على توليد النقد الأجنبي اللازم لتلبية احتياجات القطاعين العام والخاص، إضافة إلى الموقف الخارجي للبلد والذي يظهر أصول وخصوم المقيمين نسبةً إلى باقي دول العالم. وفيما يتعلق بالتقييم المالي، فهو يعكس استدامة عجز الدين السيادي وعبئه، إضافة إلى المرونة المالية وأوجه ضعف اتجاهها على مستوى الاجل الطويل، وهيكل الديون والوصول إلى التمويل، علاوة على المخاطر المحتملة الناشئة عن الالتزامات الطارئة. أما التقييم النقدي، فهو يعكس مصداقية السياسة النقدية والتي يتم قياسها من خلال اتجاهات التضخم على مدى الدورة الاقتصادية وتأثير السياسة النقدية الموجهة نحو السوق على الاقتصاد الحقيقي، والتي تعتمد إلى حد كبير على عمق وتنوع النظام المالي للبلد وسوق رأس المال.

وفي سياق متصل، تحدد مؤسسة “ستاندرد آند بورز “التصنيفات الائتمانية وفقًا لمجموعة كبيرة من المؤشرات التي تندرج في الركائز الخمسة ليقوم نظام التصنيف الائتماني بتعيين درجات محددة تتراوح من A إلى D، حيث تتراوح أعلى وأدنى الدرجات منAAA (الأفضل) إلى ) Dمتعثر).وبحسب المنتدى، تشير النتائج بناءً على أحدث تصنيف لمخاطر الائتمان السيادية لمؤسسة “ستاندرد آند بورز ” في نيسان 2022، إلى أن تصنيف ألمانيا ومجموعة أخرى من الدول كان هو الأفضل (AAA)، كما حصلت كل من الإمارات العربية المتحدة وقطر والكويت والمملكة العربية السعودية على تصنيفات متقدمة أيضًا. فيما كانت التصنيفات الائتمانية لكل من المغرب والأردن متواضعة، حيث حصل الأردن على تصنيف B+. وقد جاء تصنيف لبنان في فئة “المتعثر”.

هذا وأشار المنتدى إلى أن حالات التعثر عن سداد الديون السيادية ليست استثنائية حيث ارتفعت إجمالي الديون السيادية المتعثرة من 299.6 مليار دولار في عام 2019 إلى 443.2 مليار دولار على مستوى العالم في عام 2020، أي بنحو 48%. وفي عام 2020، كان أعلى معدل نمو في الديون السيادية المتعثرة حسب جهة الإقراض 50.7% (السندات بالعملة الأجنبية)، حيث بلغت نسبة الديون المتعثرة للسندات بالعملات الأجنبية المتعثرة 119.3% في عام 2020؛ وهذا الارتفاع عائد الى حالات التخلف عن السداد من جانب الأرجنتين، بليز، والإكوادور، وسورينام، والتخلف عن السداد لأول مرة من قبل لبنان، ومقدار أكبر من متأخرات الفائدة من قبل فنزويلا وبورتوريكو. إضافة إلى ذلك، ازدادت مساهمة الحكومة الصينية في سوق الديون العالمية، حيث بلغت نسبة الديون الصينية المتعثرة 22.2% في عام 2020.

وبين المنتدى في ورقة السياسات أن حالات التعثر بالعملة المحلية أقل تكرارًا من حالات التعثر بالعملات الأجنبية، والسبب في ذلك يعود إلى أن الحكومات لها قدرة أعلى على سداد ديونها بالعملة المحلية، فضلا على أن الضرائب تُدفع بالعملة المحلية، كما تستطيع الحكومات، في معظم الأحيان، الاقتراض من أسواق رأس المال المحلية، إضافة إلى قدرتها -بدرجات متفاوتة- على طباعة النقد. ولجميع هذه الأسباب، تصنّف وكالات الائتمان السيادي الدولية عادة الدين بالعملة المحلية “أعلى بدرجة أو درجتين” من تصنيفه بالعملات الأجنبية.

وفي سياق العوامل التي تؤثر على احتمالية التخلف عن سداد الدين السيادي، أشار المنتدى إلى ورقة العمل التي نشرها برنامج الأمم المتحدة الإنمائي (مواطن ضعف الديون السيادية في الاقتصادات النامية / 2021). والتي تم فيها مقارنة التصنيفات الائتمانية السيادية مقابل إجمالي الدين العام كنسبة من الناتج المحلي الإجمالي لـ 105 دول نامية، و73من الاقتصادات الناشئة، و32دولة من البلدان الأقل تطوراً. مبيناً أنه كلما ارتفعت نسبة الدين العام إلى الناتج المحلي الإجمالي، انخفض مقياس التصنيف السيادي علماً بأن تصنيف الأردن يأتي متوسطاً ضمن هذا التصنيف.

كما أوضح المنتدى بأن هناك العديد من المؤشرات التي يمكن استخدامها للاستدلال على قدرة الدولة على سداد ديونها مثل نسبة إجمالي الدين إلى الناتج المحلي الإجمالي، نسبة الدين إلى الصادرات، نسبة الدين الخارجي من الاحتياطيات الأجنبية، نسبة الدين قصير الأجل إلى الاحتياطيات، إضافة إلى عدم الاستقرار السياسي وضعف القدرة المؤسسية في تسيير السياسة المالية، الصدمات الخارجية مثل ارتفاع أسعار الفائدة أو ارتفاع أسعار السلع، وغيرها من العوامل التي تؤثر على تخلف الدولة عن سداد الدين.

أما فيما يتعلق بتكاليف التخلف عن السداد، بين المنتدى أن لها عدة أشكال مختلفة، وهي مرتبطة في الغالب بانخفاض النمو الاقتصادي. مشيراً إلى أن ارتفاع الدين العام قد يؤدي إلى خفض تراكم رأس المال والنمو الاقتصادي نتيجة لارتفاع معدلات الفائدة طويلة الأجل، وانخفاض معدلات الادخار، علاوة على مزاحمة الاستثمار الخاص. وبالإضافة إلى ذلك، يمكن أن يخلق الدين العام المرتفع حالة من عدم اليقين بشأن السياسة المالية، كما أنه يعوق قدرة الحكومة على الاستجابة لأي أزمات مستقبلية، بل ويجبر الحكومة على اعتماد تدابير مالية انكماشية والتي تفرض نفسها بطبيعة الحال.

وقد استعرضت الورقة نتائج تقرير مراقبة الديون السيادية العالمي والذي نشر في العام 2022، حيث يذكر هذا التقرير أن “135 دولة من أصل 148 دولة شملها الاستطلاع مثقلة بالديون”، كما بينت أن الاقتصاد اللبناني قد أظهر أضعف أداء من حيث المعايير الخمسة لمستوى الدين، خاصة في معيار الدين الخارجي لعائدات الصادرات والذي وصل إلى 1376.8%. أما من حيث مستويات المخاطر، فيعتبر الاقتصاد اللبناني في “ضائقة ديون” حسب المعايير الخمسة لمستويات الدين. وقد حصل الأردن، على تصنيف “متوسط” المخاطر في مؤشري نسبة الدين الخارجي إلى الناتج المحلي الإجمالي ونسبة الدين الخارجي إلى إجمالي الصادرات. في حين حصل على تصنيف “عالي” المخاطر في نسبة الدين العام الى الناتج المحلي الاجمالي، ونسبة الدين العام الى الايرادات العامة، ونسبة خدمة الدين الى اجمالي الصادرات.

وفي هذا السياق بين المنتدى أنه في حين أن العوامل التي تؤثر على احتمالية التخلف عن سداد الديون السيادية كثيرة، فإن أهمها هو “الدين العام المرتفع”. مؤكداً على أن النمو الاقتصادي الحقيقي والقوي والمستدام هو العامل الذي يخفض من احتمالية التخلف عن سداد الديون السيادية، حيث إن هذا النمو سيؤدي تلقائيًا إلى خفض نسبة الدين العام إلى الناتج المحلي الإجمالي.

وأوضح المنتدى أنه وبالنظر إلى الظروف الحالية التي يمر فيها الاقتصاد العالمي (التضخم، وارتفاع أسعار الفائدة، والغزو الروسي لأوكرانيا، والتوقعات المتواضعة لنسب النمو عالمياً ومحلياً)، فمن المرجح ألا ينخفض عبء الدين العام في الأردن، واذا انخفض فسوف يكون الانخفاض بطيئاً. وبالتالي لا بد أن تنظر الحكومة بجدّية إلى العجز المستمر في الموازنة وأن تتجنب ما يوصف بـحالة “انحياز العجز”.

ولتحسين وتمكين إطار الدولة المالي ولتعزيز قدرتها على تحمل الديون واستدامتها وزيادة مصداقية السياسة المالية، أوصى منتدى الاستراتيجيات الأردني بعدد من المقترحات، كان أولها إعادة النظر في مصادر الإيرادات الضريبية، مشيراً إلى أن نسبة الإيرادات الضريبية إلى الناتج المحلي الإجمالي في الأردن منخفضة مقارنة بالمستوى الدولي وتتراوح ما بين 15% – 16%.كما أن نسبة ضريبة المبيعات إلى إجمالي الإيرادات الضريبية في الأردن مرتفعة جدًا مقارنةً بالمستوى الدولي؛ حيث تشكل هذه النسبة حوالي 72%، علاوة على أن نسبة الضرائب من “الأفراد” نسبة إلى إجمالي الإيرادات الضريبية في الأردن تعتبر منخفضة للغاية، حيث تشكل هذه النسبة 0.9% من إجمالي الإيرادات الضريبية فقط.وأضاف المنتدى أن الأنظمة الضريبية في جميع البلدان (المتقدمة والنامية) تمنح “امتيازات ضريبية” لبعض المستهلكين والمنتجين، حيث يشار إلى تكلفة الموازنة لهذه الامتيازات بمسمى “النفقات الضريبية” أو “الإيرادات الضائعة”. وبالاستناد إلى العديد من الأنظمة الضريبية التفضيلية، أشار المنتدى إلى أن “إنتاجية” النظام الضريبي الأردن منخفضة، حيث بلغت إنتاجية ضريبة القيمة المضافة (0.31) ولضريبة الدخل على الشركات (0.13). وفي هذا السياق، شدد المنتدى على ضرورة وجود نظام ضريبي حديثسهل الادارة، وعادل، وتدريجي، ومتنوع، يدر عائدات كافية على الحكومة.

أما المقترح الثاني، كان تبني قواعد مالية لاحتواء ضغوط زيادة الإنفاق، وضمان المسؤولية المالية، مبيناً أن القواعد المالية قد تأخذ العديد من الأشكال المختلفة، فمن الممكن لهذه القواعد أن تضع حداً للدين العام، أو تقييد حجم عجز الموازنة، أو الحد من الإنفاق، أو وضع قواعد لتحديد نسبة الإيرادات العامة من الناتج المحلي الإجمالي. وقد بين المنتدى في هذا السياق أن مجموعة من الدول قد بدأت باعتماد القواعد المالية، كما ازداد متوسط عدد القواعد المالية في الدول من قاعدتين الى ثلاثة، وحوالي 70% من البلدان التي تمتلك قواعد مالية، لديها قاعدة دين مقترنة بحدود تشغيلية على المجموع التراكمي للموازنة السنوية. علاوة على أن حوالي ثلاثة أرباع الاقتصادات المتقدمة لديها قواعد مالية للإنفاق، في حين أن أقل من ثلث الاقتصادات الناشئة والنامية تبنت قواعد للإنفاق (البرازيل، ومنغوليا، وباراغواي)، مما يعكس نية تلك الدول إلى تمويل الازدياد في النفقات من خلال حشد الايرادات. كما تعتبر القواعد المالية الخاصة بالدين شائعة، بشكل خاص، في الاقتصادات النامية. حيث أكد المنتدى على ضرورة النظر في اعتماد القواعد المالية مع بعض المرونة للتعامل مع تقلبات الدورة الاقتصادية في الأردن.

كما أوصى المنتدى بأهمية تبني فكرة “المجلس المالي”، وهو كيان عام مستقل، غير حزبي، له “تفويض قانوني أو تنفيذي” يهدف إلى تعزيز استدامة المالية العامة من خلال تقييم الخطط والأداء المالي، وتقييم الاقتصاد الكلي وتوقعات الموازنة، ومراقبة تنفيذ القواعد المالية، وتقدير التكاليف، بالإضافة، إلى تعزيز الشفافية والاستقرار المالي. مشيراً إلى أن العديد من البلدان قد توجهت وبشكل متزايد إلى إنشاء مجالس مالية في الفترة الأخيرة. ففي نهاية عام 2021، أنشأت 49 دولة مجالس مالية، وهو ضِعف عدد المجالس المالية في عام 2010، وثالث أكبر زيادة مقارنةً بآخر تحديث في عام 2016. وأشار المنتدى في هذا السياق إلى أن المجلس المالي المستقل سيمكن من تحسين الأداء المالي من خلال الحد من التأثير السياسي على الجوانب الفنية لصياغة السياسة المالية. بعبارة أخرى، يمكن للمجلس المالي أن يضع توقعات للاقتصاد الكلي، ويقدم افتراضات أو توقعات للمتغيرات الرئيسية التي تستند إليها الموازنة، إضافة إلى وضع توقعات مستقلة للإيرادات والنفقات، وتقييم الآثار طويلة الأجل لمبادرات الضرائب والإنفاق.

وبالنظر لأهمية دور المجلس المالي، أكد المنتدى على ضرورة أن تنظر الحكومة بجدية إلى هذا الخيار. فهو يساعد الحكومة على تحقيق التمويل الحكومي المستدام. خاصة وأن الأدلة الدولية تشير إلى أن البلدان التي لديها مجالس مالية هي أكثر نجاحًا في الحد من الوقوع في الأخطاء نتيجة التنبؤات غير الدقيقة للموازنة أو الانحياز للعجز. كما أنها تعزز قدرتها على الامتثال لحدود قواعد المالية العامة.